Intervju generalnega državnega odvetnika mag. Jurija Groznika za Delo z dne 31. 12. 2020

Smiselno se mi zdi poravnati v zadevi, ki je evidentno izgubljena

Jurij Groznik: Generalni državni odvetnik o neuspehih Slovenije na mednarodnih sodiščih in odgovornosti države

Slovenija je letos izgubila štiri odmevne primere na mednarodnih sodiščih. Kot tožnica pred evropskim sodiščem za človekove pravice (ESČP) v primeru terjatev nekdanje Ljubljanske banke na Hrvaškem, kot tožena pred sodiščem EU v primeru arhivov Evropske centralne banke (ECB), neuspešna je bila s tožbo zoper evropsko komisijo na sodišču EU v zadevi teran, prav tako s tožbo proti Hrvaški zaradi kršitve evropskega pravnega reda v primeru neizvrševanja arbitražne razsodbe. Z generalnim državnim odvetnikom Jurijem Groznikom smo se pogovarjali o (ne)uspehih Slovenije na mednarodnih sodiščih, odgovornosti države in položaju državnega odvetništva.
Iva Ropac

Sodišče EU je pred dnevi ugodilo tožbi evropske komisije proti Sloveniji zaradi kršenja nedotakljivosti arhivov ECB med kriminalistično preiskavo v Banki Slovenije julija 2016 v povezavi s sanacijo bank. Državno odvetništvo v tem sodnem postopku države sicer ni zastopalo, pa vendar, kakšne posledice, menite, bo imela ta odločitev? Gre za pomemben precedens, ki bo imel posledice tudi na druge države članice EU.

Naj vas popravim. Državno odvetništvo je zastopalo državo v pisnem delu postopka, vlada je predstavnico ministrstva za pravosodje pooblastila le za zastopanje na ustni obravnavi. Sicer pa, imate prav. Sodba velikega senata luksemburškega sodišča je pomemben precedens, ki ga bodo morale upoštevati tudi druge države članice EU. Sodišče je namreč prvič razložilo, kateri dokumenti predstavljajo arhiv Unije. To so vsi dokumenti katerekoli vrste, ne glede na njihov datum, obliko ali fizični nosilec, ki so jih ustvarili ali prejeli institucije, organi, uradi ali agencije Unije oziroma njihovi predstavniki ali uradniki med opravljanjem njihovih funkcij in ki se nanašajo na dejavnosti teh subjektov ali so povezani z izvajanjem njihovih nalog. To razlago bodo morali upoštevati organi držav članic, ki bi zaradi nacionalnih postopkov želeli zaseči dokumente, za katere po tej opredelitvi velja, da predstavljajo arhiv Unije.

Ali so se stališča med državnim odvetništvom in pravosodnim ministrstvom vendarle razlikovala?

Pri obravnavi zahtevnih strokovnih vprašanj se pogosto zgodi, da imajo pravni strokovnjaki različne poglede, argumente in taktične predloge. Po mojem mnenju je prav razprava s soočanjem različnih mnenj ključna za to, da se nazadnje oblikujeta najustreznejša rešitev in argumentacija. Pomembno pa je, da je stališče države, ki ga sprejme vlada, eno samo. Upoštevati ga morajo ministrstva in vladne službe, v sodnem postopku pred sodiščem EU pa ga zagovarja zastopnik države. V konkretni zadevi je vlada stališče do tožbenih očitkov komisije sprejela pred vložitvijo odgovora na tožbo in to stališče je ves čas postopka ostajalo enako.

Profesor evropskega prava dr. Matej Avbelj v zvezi z zadnjimi izgubljenimi tožbami na evropskih sodiščih med drugim meni, da bi morali, kar zadeva izboljšave, kadrovsko in finančno okrepiti mednarodni oddelek državnega odvetništva, najemanje izjemno dragih tujih odvetniških družb pa bi moralo postati izjema, zgraditi bi morali svoje vrhunske kadre. Državno odvetništvo bi moralo po njegovem ravnati proaktivno, Slovenija pa bi morala na tem področju ravnati strateško in dolgoročno. Se strinjate s takim mnenjem?

Najemanje tujih odvetniških družb je izjema že zdaj. Po zakonu o državnem odvetništvu državo pred mednarodnimi sodišči in mednarodnimi arbitražami vedno zastopa državni odvetnik in le v primeru, ko to zaradi dejanskih ali pravnih razlogov ni mogoče, lahko vlada za zastopanje ali pomoč pri zastopanju pooblasti drugo strokovno usposobljeno osebo. To se je doslej zgodilo le pri tožbi Slovenije proti Hrvaški zaradi kršitve pravnega reda EU zaradi neizvrševanja arbitražne razsodbe o določitvi meje ter za ustni del postopka v zadevi arhivi ECB. Od teh zadev pa moramo ločiti tiste, pri katerih državo sicer zastopa državni odvetnik, a je pomoč pravnih strokovnjakov s specifičnim znanjem in izkušnjami potrebna zaradi kompleksnosti ali vsebinske specifike konkretne zadeve. Takšna sta bila na primer postopka pred ESČP, ki sta se nanašala na kompleksna vprašanja nasledstva po razpadu prejšnje skupne države, ali meddržavna postopka pred ESČP in sodiščem Evropske unije. Posebna vrsta postopkov so mednarodne arbitraže, ki so v vsebinskem in postopkovnem smislu večinoma neprimerljive s postopki pred mednarodnimi sodišči, poleg tega so bile doslej maloštevilne, saj je bila Slovenija v vsem času svojega obstoja pred mednarodnimi arbitražnimi tribunali tožena le trikrat. Zato je v teh postopkih za zdaj še potrebna pomoč zunanjih pravnih strokovnjakov. Sicer pa se strinjam z mnenjem dr. Avblja, da bi morala Slovenija s kadrovsko krepitvijo in ustreznimi finančnimi spodbudami mednarodnega oddelka državnega odvetništva postopno izgrajevati svoje lastne vrhunske strokovnjake tudi za ta specifična področja.

Kaj so po vašem mnenju vzroki, da Sloveniji ni uspelo uveljaviti svojih pravnih interesov? Po mnenju nekdanje generalne pravobranilke na sodišču EU dr. Verice Trstenjak se ob izgubljenih tožbah na mednarodnih sodiščih in arbitražah postavlja vprašanje pravilnih političnih odločitev, ali naj v tožbe sploh gremo ali ne.

V primerih, v katerih je Slovenija tožnica, državno odvetništvo s pravnimi sredstvi izvršuje odločitev vlade. Ob pomislekih glede (ne)pravilnosti teh odločitev pa bi želel poudariti, da takšne ocene po mojem ne smejo biti pavšalne, potreben je širši pogled. Kot primer naj navedem nedavno odločitev ESČP, da ni pristojno za odločanje o meddržavni tožbi, ki jo je Slovenija vložila zoper Hrvaško zaradi sistematičnega kršenja s konvencijo zagotovljenih pravic LB pri izterjavi terjatev do hrvaških podjetij. Zdaj, ko odločitev ESČP poznamo, se kot na dlani ponuja ugotovitev, da odločitev zanjo ni bila pravilna. A le redkokdo bi se najbrž strinjal s trditvijo, da država glede pravne osebe v njeni popolni lasti, ki ji sami z nobenim pravnim sredstvom pred nacionalnim in mednarodnim sodiščem ne uspe izterjati svojih terjatev, ni dolžna izkoristiti vseh pravnih možnosti, da bi se tudi na strani aktive te pravne osebe doseglo pravično stanje. Prav to je Slovenija naredila v omenjenem primeru: skrbno je pretehtala vse razpoložljive mednarodnopravne možnosti, njihove prednosti in slabosti ter sprejela odločitev, da vendarle preveri tudi to pravno možnost. Seveda smo se zavedali, da pomeni takšna meddržavna tožba pred ESČP unikum in da je izid postopka negotov. A če država ne bi storila ničesar, bi ji očitali pasivnost. Povedati torej želim, da gre za kompleksne zadeve, ki jih ni mogoče obravnavati poenostavljeno in enoznačno.

Ampak vtis v javnosti je, da država pred mednarodnimi sodišči izgublja vse pomembne primere.

Verjetno ima splošna javnost res tak vtis. Po mojem mnenju je razlog v morda prevelikem poudarku, ki je namenjen zadevam, v katerih Slovenija ni uspešna, tiste, v katerih ji uspe, pa so pogosto spregledane. Tako malokdo ve za primer nekdanjih imetnikov stanovanjske pravice na stanovanjih, ki so bila pozneje vrnjena denacionalizacijskim upravičencem, za primer zapornikov na Dobu ali pritožbo odgovornega družbenika za dolgove podjetja, ki je bilo izbrisano iz sodnega registra. Ali pa za pritožbo dveh romskih družin zaradi pitne vode. V vseh teh in številnih drugih primerih smo bili uspešni. Kršitve evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin torej niso bile ugotovljene, Slovenija pa se je uspešno izognila neslutenim finančnim in drugim posledicam, ki so ji grozile v primeru drugačnega izida.

Zakaj se niste pritožili v zadevi teran?

Državno odvetništvo se nikdar ne odloči sámo, ali bo v imenu Republike Slovenije vložilo pritožbo. Tudi v primeru teran je bilo tako. Ministrstvo za kmetijstvo, prehrano in gozdarstvo nas je obvestilo o odločitvi, da Slovenija pritožbe ne bo vložila.

ESČP obravnava tudi primere, za katere se zdi, da so že vnaprej izgubljeni. Na primer izbrisani, sojenje v nerazumnem roku, odškodnine zaradi razmer v zaporih. Po eni strani se vrstijo očitki, da je državno odvetništvo v teh primerih premalo učinkovito, po drugi pa gre za sistemske probleme iz preteklosti.

Vaši uvodni ugotovitvi lahko samo pritrdim. Večina ugotovljenih sistemskih pomanjkljivosti v našem pravnem sistemu je povezana z obdobjem tranzicije, v katerem so se dogajale resne kršitve človekovih pravic. Zato je mnenje, da državno odvetništvo v teh primerih ni bilo dovolj učinkovito in da bi se Slovenija obsodbam ESČP lahko izognila, pavšalno in neutemeljeno.

Slovenijo čakata še spor zaradi Petišovcev – britanski Ascent Resources je napovedal vložitev tožbe ali arbitraže za več kot 50 milijonov evrov – in tožba šestih mladih Portugalcev, ki so na ESČP vložili tožbo proti 33 evropskim državam, med njimi tudi Sloveniji, zaradi mlačnega boja proti podnebnim spremembam. Kako kaže v teh postopkih?

V zadevi Petišovci postopek poskusa mirne rešitve spora še teče. Dokler ne bodo izčrpane vse možnosti za rešitev brez sprožitve arbitražnega postopka proti Sloveniji, pričakujemo, da zahteva za arbitražo ne bo vložena. Tudi v pritožbeni zadevi šestih mladih Portugalcev zaradi zatrjevanih kršitev pariškega podnebnega sporazuma še ni potekel rok za sklenitev prijateljske poravnave. Če te ne bo, se bo začela vsebinska obravnava zadeve pred ESČP. Stališč Slovenije zaradi varstva njenih interesov v teh postopkih žal ne morem razkriti.

Kakšno je sicer sodelovanje z organi, ki jih zastopate? Notranje in obrambno ministrstvo sta vpleteni v največ sporov, tudi kolektivnih tožb, ministrstva si najverjetneje stvari kdaj razlagajo po svoje. Omenimo primer direktorja NPU Darka Muženiča. Tukaj so med vami in MNZ razhajanja.

Občasna razhajanja pri reševanju oziroma tolmačenju pravnih problemov in pravnih predpisov niso nič neobičajnega. Kot med »običajnimi« subjekti se lahko pojavijo tudi med državnimi organi in državnimi odvetniki. Državno odvetništvo nima nikakršnih pristojnosti in ne more vplivati na postopanje ali odločitve pristojnih v državnih organih zunaj sodnih postopkov. V sodnih postopkih pa večinoma uveljavljamo in zagovarjamo pravna stališča, ki jih lahko tudi sami utemeljimo izključno strokovno in ob uporabi veljavnih pravnih norm.

Tudi v zadevi Thompson sta si državno odvetništvo in notranje ministrstvo na nasprotnih bregovih. V javnem interesu ste celo vložili tožbo zoper odločitev MNZ, ki je odpravilo prepoved Thompsonovega koncerta. Zakaj je bila tožba vložena ravno v tem primeru?

Poleg odprave odločbe smo v tej zadevi zahtevali tudi, da se postopek odločanja prekine in pred ustavnim sodiščem začne postopek za oceno ustavnosti šestega člena zakona o javnih zbiranjih. Ocenili smo namreč, da je omenjeni člen tako pomanjkljiv, da dejansko onemogoča učinkovito zaščito nekaterih ustavno zagotovljenih pravic, predvsem pravice do človekovega dostojanstva. Zaradi tako pomanjkljive zakonske ureditve je bila sprejeta tudi izpodbijana upravna odločba, s katero je bil dovoljen koncert Marka Perkovića Thompsona. Zato se ne morem strinjati, da sta si bila državno odvetništvo in notranje ministrstvo na nasprotnih bregovih. Menim, da je kršitev človekovega dostojanstva povzročila že sama dovolitev koncerta, ne glede na to, ali bo v prihodnosti dejansko izpeljan ali ne. Poleg tega se lahko dovolitev koncerta v javnosti razume kot izraz strpnosti oblasti do poveličevanja ustaštva, kar je vsekakor v neskladju z vrednotami, na katerih temelji ustava.

V času epidemije se zaradi ukrepov, ki jih sprejema vlada in s katerimi se že ukvarja tudi ustavno sodišče, postavlja vprašanje morebitne odškodninske odgovornosti države.

Temelj odškodninske odgovornosti države izhaja iz 26. člena ustave. Upoštevati je treba, da država odškodninsko odgovarja le, če je ravnanje nosilca oblasti kvalificirano protipravno, torej če njegovo ravnanje bistveno odstopa od predpisanih službenih dolžnosti in potrebne skrbnosti ali če je v očitnem nasprotju s predpisi in pooblastili. Država torej ni odškodninsko odgovorna za vsako svojo napačno odločitev, prav tako ne za izdajo vsakega nezakonitega predpisa. Presojo vprašanja, ali je nosilec oblasti ravnal kvalificirano protipravno, je poleg tega treba opraviti z vidika časovne točke, ko se je zgodila očitana kršitev, in predvsem preveriti, ali so bile morebitne negativne posledice njegove odločitve takrat sploh objektivno predvidljive. Če niso bile, nosilcu oblasti načeloma ni mogoče očitati, da jih pri sprejemu odločitve, ki se je pozneje morda izkazala za napačno, ni upošteval. To še posebno velja v zdajšnjih razmerah, saj je bila država ob izbruhu epidemije soočena s popolnoma novimi in nepredvidljivimi okoliščinami, ki so nenadoma in močno posegle v celotno javno in zasebno sfero življenja v državi. Zaradi neposredne nevarnosti za javno zdravje so bili nosilci oblasti pogosto primorani ukrepati hitro, odločitve pa so najbrž morali sprejeti tudi na podlagi nepopolnega nabora informacij o virusu in o tem, s katerimi ukrepi ga je mogoče učinkovito zajeziti. Ali in koliko bodo te okoliščine vplivale na odločitve posameznikov, da zoper državo vlagajo odškodninske zahtevke, je seveda v tem trenutku nemogoče oceniti, gotovo pa bodo pomembne pri presoji utemeljenosti odškodninskih zahtevkov v morebitnem sodnem postopku.

Ob nastopu funkcije ste se pred štirimi leti soočili z reformo državnega pravobranilstva, zdaj državnega odvetništva. Kakšne so vaše izkušnje po treh letih od uveljavitve zakona, glede na to, da ste si prvotne zakonske rešitve razlagali kot poskus podreditve izvršni oblasti?

Mnoge določbe, ki smo jih kritizirali, potem v končno besedilo zakona niso bile umeščene. Je pa v življenju tako, da ravno določbe, glede katerih poteka živahna diskusija v smislu za in proti, v primeru dobrih, poštenih odnosov pravzaprav ne pridejo do izraza. Uporabijo se takrat, ko se pojavijo nesoglasja. Z ministrico za pravosodje in njeno ekipo v tem mandatu odlično sodelujemo. Prepričan sem, da bi bilo tako ne glede na zakonsko ureditev državnega odvetništva. Kaj bo v prihodnje, bo prinesel čas.

Pomisleki ob reformi so bili tudi, da bo nova ureditev zmanjšala neodvisnost in samostojnost državnega odvetništva. So bili upravičeni?

Pri svojih odločitvah, torej pri pravni presoji zadeve, so državni odvetniki popolnoma samostojni in avtonomni. Marsikdo torej zmotno meni, da predstojnik lahko vsebinsko posega v njihovo strokovno presojo. Res pa je, da včasih državni organi ne sprejmejo naših stališč, kar je po mojem sicer normalno, a ne sme se dogajati prepogosto. Smiselno se mi zdi poravnati v zadevi, ki je evidentno izgubljena.

Ali ima državno odvetništvo v primeru nasprotujočih si stališč zadnjo besedo? Kdaj vas politika posluša in kdaj ne?

Večina državnih organov ima svoje pravne službe, ki zelo dobro delujejo, poznajo pravo in področje svojega dela. Z njimi že po tradiciji dobro sodelujemo. Se pa tudi zgodi, da pri kakšnem državnem organu ne moremo doseči konsenza o bistvenih procesnih dejanjih. Vendar pa, ker do zdaj še ni bilo primera, da bi kakšen od zastopanih subjektov v konkretni zadevi zaprosil vlado za dokončno stališče, sklepam, da državnim odvetnikom in zastopanim subjektom vendarle uspe poenotiti stališča.

Reforma oziroma drugačen ustroj državnega odvetništva sta bržkone narekovala tudi reorganizacijo delovnih procesov. Kaj je torej reforma prinesla?

Eden od glavnih ciljev reforme je bil prav gotovo, da spodbudi državne odvetnike kot tudi zastopane subjekte k mirnemu reševanju sporov, poleg tega je poudarila pomen svetovalne vloge državnih odvetnikov državnim organom, kar ocenjujem kot izredno pozitivno, saj menim, da smo v vseh teh letih poglobili sodelovanje z ministrstvi. V okviru državnega odvetništva deluje tudi poseben svetovalno-analitični oddelek, katerega naloga je izdelava pravnih mnenj v posebej zahtevnih in za državo pomembnih zadevah. Uvedli smo tudi specializacijo dela po posameznih področjih. Reforma pa je vsekakor povzročila tudi veliko nerešenih problemov pri prehodu iz funkcionarskega v javnouslužbenski sistem. Statusi bi namreč morali biti enotni ne glede na to, ali bi se zakonodajalec odločil za funkcionarskega ali javnouslužbenskega.

V kakšni formi je državno odvetništvo? Ali uresničuje svojo vlogo?

Državno odvetništvo je v dobri formi, obvladujemo pripad zadev, ki je vsako leto večji in strokovno zahtevnejši, zaznavamo nove izzive in se jim sproti prilagajamo. Poudarjam pa, da je z uveljavitvijo in začetkom uporabe novega zakona državni odvetnik zastopnik državnih interesov – premoženjskih in tudi drugih – in da ima glede na to, da zastopa cel sistem odločevalcev, na sodišču včasih zelo nezavidljivo vlogo, največkrat pa pri nasprotni stranki tudi nerazumljeno.

Nekoč ste rekli, da mora biti državno odvetništvo pokončno in avtonomno v smislu, da si kdaj drzne postaviti ogledalo napačni odločitvi državnih organov. Ste ga že postavili?

Na državno odvetništvo pridejo zadeve kakšno leto za tem, ko so predstavljene v medijih, ko spor že obstaja, ko se že zatrjuje napačna odločitev državnih organov. »Ogledalo« se tako postavi v vsaki posamični zadevi. Državni odvetnik državnemu organu predoči vsebino zahtevka, pri tem pa pove svoje mnenje o prognozi izida spora. To se dogaja tako rekoč na dnevni ravni.

Do konca mandata imate še slabi dve leti. Ali vam je uspelo izpeljati vse načrtovano? Nameravate znova kandidirati?

Pred državnim odvetništvom so številne naloge. Nekaj jih je ostalo še neizpolnjenih, nekaj se jih je pokazalo na novo. To je dobro. Seveda obstaja želja in volja po nadaljnjih spremembah, izboljšanju. Vsekakor si v prihodnje želim še tesnejšega sodelovanja z ministrstvi, predvsem pa, da bi bilo državno odvetništvo še večkrat vprašano za mnenje, in sicer še preden v okviru državnih organov že sprejmejo pomembne odločitve. Govoriti o novi kandidaturi je še prezgodaj. Dve leti sta vseeno kar dolga doba. Lahko pa rečem, da sem državnemu odvetništvu predan, predvsem zaradi izzivov, ki jih delo na državnem odvetništvu ponudi pravniku. Tako da se bom ob koncu mandata vprašal: ali sem upravičil pričakovanja svojih kolegov in ali uživam njihovo zaupanje? Govorim o kolegih na državnem odvetništvu in tudi po ministrstvih. Od objektivnosti odgovora na to vprašanje bo odvisno marsikaj.