Posvet: Kakšnega odvetnika potrebuje država?

V dvorani Državnega sveta RS se je dne 21. 3. 2023 v soorganizaciji Državnega sveta RS in Državnega odvetništva RS odvil posvet z naslovom: "Kakšnega odvetnika potrebuje država?". Posvet je ponudil priložnost za iskanje odgovorov na vprašanja, o katerih doslej strokovne razprave še ni bilo in ki lahko pomembno pripomorejo k izboljšanju normativnega okvira delovanja Državnega odvetništva RS, da bo to lahko v prihodnje še bolj učinkovito izvajalo svoje naloge ter prispevalo h krepitvi zaupanja v pravosodje ter zaščiti pravne države.

Trenutna normativna ureditev delovanja Državnega odvetništva odpira številna vprašanja. Poleg vprašanja utemeljenosti prehoda v javnouslužbenski sistem na primer tudi vprašanje, zakaj je Državno odvetništvo kot edini pravosodni organ izostalo iz umestitve v Ustavo Republike Slovenije in zakaj bi bilo utemeljeno, da se Državno odvetništvo RS uvrstiti med subjekte, ki lahko zahtevajo oceno ustavnosti. Nenazadnje pa tudi, ali je bila sama sprememba imena organa, ki je bilo iz Državnega pravobranilstva spremenjeno v Državno odvetništvo, glede na njegove najpomembnejše naloge, upravičena.

Svoje poglede na zastavljena vprašanja so na posvetu predstavili predsednica Republike Slovenije dr. Nataša Pirc Musar, predsednica Državnega zbora Republike Slovenije mag. Urška Klakočar Zupančič, predsednik Ustavnega sodišča Republike Slovenije prof. dr. Matej Accetto, generalna državna odvetnica dr. Ana Kerševan, generalni državni tožilec Drago Šketa, predsednica sodniškega društva dr. Vesna Bergant Rakočević, odvetnik in predsednik Odvetniške zbornice Slovenije Janez Starman in notar in predsednik Notarske zbornice dr. Bojan Podgoršek ter predavatelji Pravne fakultete Univerze v Ljubljani zasl. prof. dr. Igor Kaučič, prof. dr. Rajko Pirnat, prof. dr. Damjan Možina in doc. dr. Bruna Žuber.

Ozadje in poudarki posveta:

Državni svet leta 2016, skupaj z Državnim pravobranilstvom, organiziral posvet z naslovom Vloga državnih pravobranilcev v luči reforme. Na široko zastavljenem posvetu z mednarodno udeležbo so bili osvetljeni številni vidiki za in proti spreminjanju položaja in umeščenosti državnih pravobranilcev v pravosodni sistem. S strani Državnega sveta so bili takrat na podlagi razprave pripravljeni obsežni zaključki, ki so bili posredovani vsem odločujočim akterjem v državi. Opozorila, ki so jih tedaj podajali državni pravobranilci, so se na današnjem posvetu potrdila.

Državno odvetništvo RS je bilo ustanovljeno leta 2017 z Zakonom o državnem odvetništvu (ZDOdv), kot poseben in samostojen državni organ. Ena od pomembnejših sprememb, ki jih je prinesel zakon, je bila sprememba statusa državnih odvetnikov, kar pomeni, da je ureditev Državnega odvetništva RS trenutno dvotirna: bivši državni pravobranilci oziroma pomočniki državnih pravobranilcev kot višji državni odvetniki oziroma državni odvetniki ostajajo funkcionarji do poteka mandata, medtem ko so novi višji državni odvetniki in državni odvetniki sklenili pogodbe o zaposlitvi po ZDOdv in so javni uslužbenci, čeprav seveda oboji opravljajo enake naloge.

Govorci so izpostavili, da je ureditev statusa državnih odvetnikov neustrezna, in da bi bilo treba državnim odvetnikom, glede na naloge, ki jih opravljajo, in posledično glede na odgovornost, ki jo nosijo, ponovno zagotoviti status funkcionarja. Javni uslužbenci so bolj vezani na navodila nadrejenega in so manj samostojni pri izvajanju (strokovnih) nalog. Poleg tega je tudi odškodninska odgovornost funkcionarja in javnega uslužbenca različna.

Prisotni so opozorili, da se je kot problematična izkazala vezanost Državnega odvetništva RS na navodila Vlade RS oziroma odvisnost od vsakokratne volje zakonodajalca. V določenih primerih je namreč Državno odvetništvo RS vezano na navodila Vlade RS, kar pomeni, da je prisiljeno zastopati tudi (pravno) sporno stališče, s katerim se ne strinja. Zato je pomembno, da se zagotovijo ustrezne varovalke, ki bodo državnim odvetnikom omogočale, da svojo funkcijo izvajajo skladno z ustavo in zakoni ter brez strahu pred morebitnimi povračilnimi ukrepi oziroma sankcijami.

Prav tako bi bila sprememba samega naziva (nazaj) v državno pravobranilstvo bolj primerna (tako glede na pomen same besede kot tudi razločevanja med državnimi in ostalimi odvetniki).

Kot glavni poudarek posveta  je bila izpostavljena močna podpora vpisu državnega odvetništva (pravobranilstva) v Ustavo RS.

Izjave govorcev na posvetu:

Marko Lotrič, predsednik Državnega sveta RS: »Dovolj časa je minilo od spremembe zakona, da se danes lahko že ocenijo rezultati in morebitne potrebe po spremembi zakonodaje. Cilj vseh sprememb pa mora biti usmerjen v vzpostavitev mehanizmov in orodij za še boljše in učinkovitejše delo Državnega odvetništva. Kajti državni odvetniki z zastopanjem države pred sodišči in upravnimi organi doma ter pred tujimi in mednarodnimi sodišči in arbitražami, in z nalogami pravnega svetovanja in mirnega reševanja sporov varujejo državno premoženje in premoženjske interese Republike Slovenije. S tem pa tudi varujejo državljane in davkoplačevalce. Zato nam ne sme biti vseeno za učinkovitost njihovega dela, pa tudi ne za njihova opozorila.«

Dr. Ana Kerševan, generalna državna odvetnica: »Vprašati se moramo kdo, kako, na kakšen način, s kakšnimi pooblastili morda tudi s kakšnimi navodili naj predstavlja interese Republike Slovenije doma in v tujini? Želim si, da bi odločevalci tokrat bolj prisluhnili zadržkom in tudi priporočilom stroke.« V nadaljevanju je izpostavila: »Zavezani smo vsebini in zvezani z zakonom. Uresničevanje zavez terja trdno oporo, zakonska ureditev, kot zdaj je, nam te opore ne daje. Za stabilnost vsakega sistema so bistveni trdni temelji: sprašujem se, ali je prav, da je obstoj Državnega odvetništva odvisen od volje vsakokratnega zakonodajalca in ne od ustavodajalca? Pomen naših zavez in pristojnosti terja zaščito pred obstoječimi tveganji, zaradi česar predlagamo, da se obstoj državnega odvetništva ne veže le na zakon, temveč zagotovi z  ustavo, enako kot pri vseh ostalih pravosodnih organih.« In tudi: »Potrebno se je zavedati pomena, doprinosa in učinkovitosti državnega odvetništva kot enakopravnega gradnika pravosodja in kot varuha številnih vitalnih državnih interesov na področju pravosodja, zato nam mora že naš zakon zagotoviti normativno okolje, v katerem bomo naše zaveze varovanja in krepitve pravne države lahko izvrševali učinkovito in v polni meri.« Generalna državna odvetnica je tudi predlagala, da se zaveza Državnih odvetnikov po varovanju prava tudi prek njihovega imena prepozna kot temeljno poslanstvo državnih odvetnikov, zaradi česar naj se njihovo delovanje ponovno poveže z imenom državno pravobranilstvo. Sklepno pa je poudarila: »Pravosodje je sistem, v katerem so vsi njegovi gradniki soodvisni in povezani, zato bo pravosodje kot celota stabilno in učinkovito le, če se zavedamo, da lahko sistemska ošibitev enega samega organa znotraj pravosodja zaznavno omaja celoten sistem, pa tudi zaupanje javnosti v celotno pravosodje in tudi v pravno državo. Zato je nujno, da se tudi državno odvetništvo sistemsko umesti in normativno celovito uredi na način, da bo lahko enakovredno opolnomočeno in odgovorno prispevalo svoj delež k delovanju pravosodja in se, razbremenjeno izzivov svoje sistemske zvezanosti, posvečalo predvsem zavezam svojega poslanstva.«

Dr. Nataša Pirc Musar, predsednica Republike Slovenije: »V Državnem odvetništvu se odpirajo številna vprašanja. Eno od pomembnejših vprašanj, ki se po mojem mnenju ponujajo v razmislek je, ali je državno odvetništvo ustavna kategorija? Menim, da bi moral biti odgovor pritrdilen in si Državno odvetništvo, kot branik javnega interesa, zasluži samostojno mesto v Ustavi. Glede na pristojnosti in naravo dela se namreč zdi jasno, da je tudi ta organ del pravosodja, čeprav v Ustavi zaenkrat še ni našel svojega mesta. Prizadevanja za slednje trdno podpiram.«

Mag. Urška Klakočar Zupančič, predsednica Državnega zbora Republike Slovenije: »Poskus, da bi zagotovili materialno neodvisnost sodnikom, je bil žal neuspešen. A za materialno neodvisnost, ki je nujna za delovanje celotne sodne veje oblasti, se bom trudila še naprej. Sem zagovornica avtonomnega državnega tožilstva in avtonomnega državnega odvetništva. Kljub vsem argumentom stroka pri sprejemanju prejšnje reforme ni bila upoštevana.« Predsednica DZ je podprla prizadevanje Državnega odvetništva za vpis v Ustavo, saj bi kot takšno med drugim lahko delovalo neodvisno od vsakokratne oblasti, poudarila je enakovrednost z državnimi tožilci.

Prof. dr. Matej Accetto, predsednik Ustavnega sodišča RS: »Nobeden od pravnikov ni samo agent svojega nadrejenega, je tudi branilec prava. To velja za vse odvetnike, tudi tiste v gospodarstvu. Še posebej pa je in mora biti branilec prava državni (in državin) odvetnik.«

Drago Šketa, generalni državni tožilec: »Ker je državni odvetnik po nalogah in pristojnostih bistveno bliže pravosodnim funkcionarjem (sodnikom in državnim tožilcem), je pomembno, da se tudi njim zagotovi samostojnost, ki vključuje tudi samostojnost pravne presoje in odločanja v zadevah, za katere so pristojni. To se lahko doseže s ponovno zagotovitvijo statusa funkcionarja državnim odvetnikom, pri čemer pa bi status moral biti trajen. To je nujno, da Državno odvetništvo RS svoje naloge, ki so po naravi tipično funkcionarske, lahko učinkovito in kontinuirano izvaja in bo hkrati lahko delovalo skladno z ustavo in zakoni ter neobremenjeno od vsakokratne politične opcije. Nenazadnje bi se s tem zagotovila tudi enakost orožij – enakovreden položaj z drugimi pravosodnimi funkcionarji – kar položaj javnega uslužbenca ne omogoča.«

Doc. dr. Bruna Žuber, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani: »Državnemu odvetništvu je treba na sistemski ravni zagotoviti samostojen položaj, ki mu omogoča neodvisno in strokovno izvajanje njegovih nalog. Pravna ureditev mora zagotoviti podlago za zakonito in ustavnoskladno strokovno delovanje državnega odvetnika ter nuditi zadostna varovala pred navodili in drugimi zunanjimi usmeritvami državnemu odvetniku glede njegovih strokovnih presoj pri opravljanju njegovih nalog. Pomen samostojnosti se še posebej intenzivno kaže v upravnem sporu, kjer lahko državno odvetništvo nastopa v različnih vlogah (v svojstvu tožnika kot zastopnika javnega interesa, kot zastopnik tožene stranke, kot zastopnik tožeče stranke in kot zastopnik prizadete osebe s položajem stranke, če tako določa zakon).«

Zasl. prof. dr. Igor Kaučič, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani: »Ustavna ureditev organov s področja pravosodja je sistemsko nedosledna in pomanjkljiva, saj poleg sodstva ureja le državno tožilstvo, odvetništvo in notariat, ne pa tudi državnega odvetništva. Kljub različnim pristojnostnim v pravnem sistemu, je njihova skupna značilnost, da delujejo na področju pravosodja, zato ni videti prepričljivega razloga za njihovo različno institucionalno pravno ureditev. Smiselno bi zato bilo preučiti možnost konstitucionalizacije državnega odvetništva oz. njegove vključitve v ustavno ureditev pravosodja.«

Prof. dr. Rajko Pirnat, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani je poudaril, da mora državnim odvetnikom pri njihovem delu biti zagotovljena ustrezna stopnja samostojnosti in neodvisnosti dela, saj opravljajo svoje delo na podlagi Ustave in zakona tako kot druge osebe, ki imajo status funkcionarja v pravosodju. Temeljni razlog je, da morajo pri vsem svojem delu zasledovati javni interes in javno korist, ne pa nastopati zgolj kot pooblaščenec organov izvršilne veje oblasti.

Posnetek posveta je dostopen na spletni strani.